Апелляционное определение Кировского областного суда от 20.10.2015 N 33-4554/2015 <Об оставлении без изменения решения Слободского районного суда Кировской области от 12.08.2015, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным пункта 3.1 Порядка утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта на территории города Слободского, утвержденного решением Слободской городской Думы Кировской области от 20.12.2006 N 19/162>

КИРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 октября 2015 г. № 33-4554

Судебная коллегия по административным делам Кировского областного суда в составе:
председательствующего судьи Стексова В.И.,
судей Сметаниной О.Н., Кощеева А.В.,
с участием прокурора Шибановой Н.Е.,
при секретаре Л.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе В. на решение Слободского районного суда Кировской области от 12 августа 2015 года по заявлению В. о признании незаконным пункта нормативно-правового акта Слободской городской Думы недействительным, которым постановлено:
в удовлетворении заявления В. о признании незаконным пункта 3.1 Порядка утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта на территории города Слободского, утвержденного решением Слободской городской Думы от 20 декабря 2006 года № 19/162, недействительным отказать.
Заслушав доклад судьи Кировского областного суда Кощеева А.В., выслушав заключение прокурора Шибановой Н.Е., судебная коллегия

установила:

В. обратился в суд с заявлением о признании пункта 3.1 Порядка утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта на территории города Слободского, утвержденного решением Слободской городской Думы от 20 декабря 2006 года № 19/162, недействительным. В обоснование своих требований указал, что в 2000 году зарегистрировался в качестве индивидуального предпринимателя и получил лицензию на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом с числом мест для перевозки пассажиров более восьми. Данным видом деятельности занимался более 13 лет. Решением Арбитражного суда Кировской области от 23 января 2013 года ему было запрещено заниматься указанным видом деятельности на основании пункта 3.1 Порядка утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта на территории города Слободского, утвержденного решением Слободской городской Думы от 20 декабря 2006 года № 19/62, согласно которому для осуществления пассажирских перевозок он обязан был заключить договор с администрацией г. Слободского, что им сделано не было. Считает, что требования пункта 3.1 противоречат статье 421 Гражданского кодекса РФ, предусматривающей свободу заключения договора, статье 23 Гражданского кодекса РФ, которая устанавливает право гражданина на занятие предпринимательской деятельностью. В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении РФ, а поэтому вопросы, касающиеся предпринимательской деятельности и заключения договора, поэтому органы местного самоуправления не вправе принимать нормативно-правовые акты в указанных областях. Также пункт 3.1 противоречит ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку вводит ограничение и необоснованно препятствует ему в осуществлении предпринимательской деятельности в области пассажирских перевозок. Несоответствие пункта 3.1 действующему законодательству подтверждается правовой позицией Верховного суда РФ № 13-Г035 от 28 апреля 2004 года по аналогичному делу. На основании изложенного просил суд признать пункт 3.1 Порядка утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта на территории города Слободского, утвержденного решением Слободской городской Думы от 20 декабря 2006 года № 19/162, недействительным с момента его принятия.
Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.
С решением суда не согласен В. В апелляционной жалобе ставит требование о его отмене. В обоснование указал, что решение Слободского районного суда Кировской области принято с нарушением норм процессуального, государственного (конституционного), гражданского и предпринимательского права. В обоснование указал доводы, аналогичные тем, которые приводились в суде первой инстанции. Ссылаясь на нормы части 1 статьи 8, части 1 статьи 15, части 1 статьи 34, части 1 статьи 37, части 3 статьи 55, части 3 статьи 56, статьи 421 Гражданского кодекса РФ, части 1 статьи 15 ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", на пункты "в", "о" части 1 статьи 71 Конституции РФ, положения определения Верховного Суда РФ от 28.04.2003 № 13-Г03-5, указывает на нарушения его прав на свободу ведения предпринимательской деятельности, конкуренции при осуществлении предпринимательской деятельности.
В. в судебное заседание явился, сведение о наличии у него высшего юридического образования (часть 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ) не представил, ходатайства о привлечении к участию в дело представителя не заявил, просил рассмотреть жалобу по существу по доводам жалобы, в допуске к участию к судебному заседанию В. отказано.
Прокурор Шибанова Н.Е. полагает решение суда первой инстанции принятым с соблюдением норм материального и процессуального права.
Выслушав заключение прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему:
Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 08.03.2015 № 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" не рассмотренные до 15 сентября 2015 года апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).
Следовательно, проверка законности вынесения оспариваемого решения производится в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства РФ, с учетом положений процессуального закона, примененного на момент вынесения определения суда.
Основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке в соответствии со статьей 310 Кодекса административного судопроизводства РФ являются:
1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела;
2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела;
3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела;
4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
В соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного производства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Часть 6 указанной статьи устанавливает, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
Установлено, что 20 декабря 2006 года Слободской городской Думой принято решение № 19/162, которым утвержден Порядок регулярных городских маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта на территории города Слободского.

Согласно пункту 1.3 Порядка основанием для осуществления перевозки пассажиров по определенному городскому регулярному маршруту является распоряжение администрации города об утверждении графика движения по маршруту конкретного перевозчика и договор, заключенный между администрацией города и перевозчиком в случаях, предусмотренных действующим законодательством.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Согласно пункту 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
В силу статьи 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Согласно преамбуле к Федеральному закону № 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указанный Закон в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Пунктами 5 и 7 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществление дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Согласно статье 20 Устава муниципального образования "город Слободской" Слободская городская Дума относится к органам местного самоуправления города Слободского. К компетенции которой относится издание муниципальных правовых актов (часть 2 статьи 22 Устава).
Частью 1 статьи 22 Устава по вопросам своей компетенции районная Дума принимает правовые акты в форме решений.
Из приведенного выше следует, что оспариваемое положение принято в пределах полномочий Слободской городской Думы, с соблюдением формы и порядка его принятия и введения в действие.
Оспаривая пункт 3.1 Порядка утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта на территории города Слободского, утвержденного решением Слободской городской Думы от 20 декабря 2006 года № 19/162, заявитель указывает на то, что у представительного органа муниципального образования не имелось полномочий для принятия оспариваемого решения, оспариваемый пункт положения нарушает его право на свободу ведения предпринимательской деятельности.
Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных В. требований.
Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается.
В силу положений части 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления осуществляют полномочия по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности.
В соответствии со статьей 5, частями 1 и 2 статьи 19 Устава автомобильного транспорта регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования и осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок. Данные положения регулируют правоотношения, возникающие между перевозчиком и пассажиром.
Понятие транспорта общего пользования определено частью 1 статьи 789 Гражданского кодекса РФ: перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. Перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, публикуются в установленном порядке. Договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором (статья 426 ГК РФ).
На уровне федерального законодательства не определены единые правила организации местными органами власти пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам общего пользования.
При этом ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Устав автомобильного транспорта, ни Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112, регулирующие гражданские правоотношения между перевозчиками и пассажирами, не определяют порядок предоставления субъектам предпринимательской деятельности права на оказание услуг по перевозке граждан транспортом общего пользования и не устанавливают порядок заключения между перевозчиком и органом местного самоуправления договоров на право транспортного обслуживания населения.
С учетом изложенного суд первой инстанции верно пришел к выводу о том, что Слободская городская Дума вправе самостоятельно урегулировать вопросы, связанные с обеспечением наиболее безопасных условий перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам, укреплением транспортной дисциплины, удовлетворением потребностей населения в пассажирских перевозках, развитием конкуренции между перевозчиками, повышением культуры и качества обслуживания, в том числе самостоятельно определять на конкурсной основе перевозчиков, обслуживающих городские маршруты пассажирского транспорта, либо предоставить полномочия на осуществление данных мероприятий исполнительному органу.
Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что оспариваемая норма не нарушает прав и законных интересов заявителя.
Каких-либо норм, ограничивающих хозяйственную и экономическую самостоятельность лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оспариваемая норма не содержит.
Доводы В. о создании препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности в виде необходимости осуществления перевозок на основании договора с администрацией города Слободского суд считает несостоятельными по вышеуказанным обстоятельствам.
Интерес В. как перевозчика, осуществляющего перевозку пассажиров, не может быть расценен как законный интерес заявителя, поскольку оспариваемое положение реализует полномочия по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и обязанности исполнения социальной функции государства, направлено на повышение безопасности дорожного движения и качества транспортного обслуживания населения.
При организации регулярных перевозок приоритетны интересы неопределенного круга лиц. Реализация права на участие в регулярных перевозках самим обжалуемым нормативным актом не ограничивается.
Выводы суда основаны на материалах дела и оценке доказательств с учетом правил статьи 84 Кодекса административного судопроизводства РФ.
Кроме того, законность оспариваемого Положения была предметом проверки Арбитражного суда Кировской области, решением которого от 24 апреля 2013 года заявителю В. в удовлетворении заявления о признании недействующим оспариваемого нормативно-правового акта было отказано.
Судебная коллегия полагает, что, разрешая заявленные требования, суд правильно определил юридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку собранным и исследованным в судебном заседании доказательствам и постановил решение, отвечающее нормам материального права при соблюдении требований гражданского процессуального законодательства.
При указанных обстоятельствах судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным, т.к. выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального и процессуального закона соблюдены и правильно применены, оснований для его отмены или изменения по доводам жалобы не имеется.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства РФ, коллегия

определила:

Решение Слободского районного суда Кировской области от 12 августа 2015 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------