Апелляционное определение Кировского областного суда от 20.10.2015 N 33-4556/2015 <Об отмене решения Слободского районного суда Кировской области от 17.08.2015 и признании недействующим пункта 3.4 Положения о Почетной грамоте администрации города Слободского, утв. постановлением администрации города Слободского Кировской области от 02.02.2007 N 6 , в части указания, что награжденный Почетной грамотой разово премируется в размере не менее пяти тысяч рублей за счет средств инициаторов, возбудивших ходатайство о награждении>
КИРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 октября 2015 г. № 33-4556
Судебная коллегия по административным делам Кировского областного суда в составе:
председательствующего судьи Стексова В.И.,
судей Сметаниной О.Н., Кощеева А.В.,
при секретаре Л.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя администрации г. Слободского Х. на решение Слободского районного суда Кировской области от 17 августа 2015 года по заявлению Слободского межрайонного прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 3.4 Положения о Почетной грамоте администрации города Слободского, которым постановлено:
Заявление Слободского межрайонного прокурора удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим с момента вступления в законную силу настоящего решения пункт 3.4 Положения о Почетной грамоте администрации города Слободского, утвержденного постановлением администрации г. Слободского Кировской области от 02.02.2007 № 6 (в редакции постановления главы администрации г. Слободского от 29.10.2008 № 72).
Заслушав доклад судьи Кировского областного суда Кощеева А.В., представителя администрации г. Слободского К., прокурора Шибанову Н.Е., судебная коллегия
установила:
Слободской межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением, указывая, что прокуратурой проведена правовая экспертиза нормативного акта - постановления администрации г. Слободского от 02.02.2007 № 6, которым утверждено Положение о Почетной грамоте администрации города Слободского. Пункт 3.4 Положения в императивном порядке предусматривает, что лица, награжденные Почетной грамотой, разово премируются в размере не менее пяти тысяч рублей за счет средств инициаторов, возбудивших ходатайство о награждении. Данный пункт Положения принят с превышением предоставленных органу местного самоуправления полномочий, противоречит статьям 11 и 71 Конституции Российской Федерации, статье 7 Федерального закона № 131-ФЗ, статье 191 Трудового кодекса Российской Федерации, статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации. Правоспособность предприятий, учреждений и организаций, возбудивших ходатайство о награждении, регулируется ведомственными законами и подзаконными нормативными актами. Оспариваемым пунктом 3.4 Положения нарушаются права и интересы Российской Федерации, так как в ее ведении находится федеральная государственная служба, учреждения и ведомства которой могут выступать в качестве ходатайствующей стороны о награждении Почетной грамотой. Кроме того, нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц - организаций всех форм собственности, которым наряду с предоставленным правом на подачу ходатайства о награждении Почетной грамотой вменяется обязанность по выплате премии. Просил суд признать противоречащим законодательству пункт 3.4 указанного Положения в части установления обязанности по выплате разовой премии в размере не менее пяти тысяч рублей за счет средств инициаторов, возбудивших ходатайство о награждении Почетной грамотой.
Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.
С решением суда не согласен представитель администрации г. Слободского Х. В апелляционной жалобе ставит требование о его отмене. В обоснование указал, что считает решение суда основанным на неверном толковании норм материального права и противоречащим действовавшему законодательству. Из оспариваемого Положения не следует, что подача ходатайства о награждении Почетной грамотой администрации г. Слободского, в том числе и для юридических лиц, носит обязательный порядок. Данное правомочие юридические лица осуществляют по своей воле и в своем интересе, заранее осознавая, что в случае принятия главой администрации г. Слободского положительного решения возможно премирование награжденного и за счет средств инициаторов ходатайства. В действующем законодательстве не содержится прямого запрета на учреждение органами местного самоуправления местных наград. Полагает, что администрация г. Слободского, обладая правами юридического лица, законно издала постановление от 02.02.2007 № 6 "О Почетной грамоте администрации г. Слободского" и осуществляла свои правомочия в рамках компетенции, установленной федеральным и областным законодательством и Уставом муниципального образования "город Слободской".
Представитель администрации г. Слободского К. доводы жалобы поддержала в полном объеме.
Прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Кировской областной прокуратуры Шибанова Н.Е. выразила свое несогласие с доводами жалобы. Вместе с тем полагает, что суд вышел за пределы заявленных требований.
Выслушав мнение сторон, проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему:
Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 08.03.2015 № 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" не рассмотренные до 15 сентября 2015 года апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).
Основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке в соответствии со статьей 310 Кодекса административного судопроизводства РФ являются:
1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела;
2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела;
3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела;
4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
В соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
В силу части 3 статьи 208 Кодекса административного производства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, недействующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.
Часть 6 указанной статьи устанавливает, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
Из материалов дела следует, что постановлением администрации г. Слободского от 2 февраля 2007 года № 6 утверждено Положение о Почетной грамоте администрации города Слободского.
Как следует из пункта 1.1 Положения, Почетная грамота администрации города Слободского является муниципальной наградой.
В силу пункта 1.3 Положения ходатайства о награждении Почетной грамотой могут возбуждаться органами местного самоуправления, юридическими лицами всех организационно-правовых форм собственности, государственными органами, осуществляющими свою деятельность на территории муниципального образования "город Слободской", в лице их руководителя, общественными объединениями, трудовыми коллективами, органами территориального общественного самоуправления.
Оспариваемый прокурором пункт 3.4 Положения (в редакции постановления главы администрации г. Слободского от 29.10.2008 № 72) изложен следующим образом:
Пункт 3.4: награжденный Почетной грамотой разово премируется в размере не менее пяти тысяч рублей за счет средств инициаторов, возбудивших ходатайство о награждении, либо за счет пожертвований, зачисленных на счет администрации города.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Согласно пункту 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Согласно статье 26 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
В части 2 статьи 26 Закона Кировской области от 08.10.2007 № 171-ЗО "О муниципальной службе в Кировской области" также установлено, что виды, порядок и условия поощрения или награждения муниципального служащего в соответствии с пунктами 1 - 4, 11 части 1 настоящей статьи устанавливаются муниципальными правовыми актам.
Согласно статье 20 Устава муниципального образования "город Слободской" администрация города Слободского относится к органам местного самоуправления города Слободского. В структуру администрации города Слободского входит глава администрации города Слободского (часть 2 статьи 32 Устава).
Согласно части 3 статьи 30 Устава глава города Слободского в пределах своих полномочий издает акты в форме постановлений и распоряжений.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно статье 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Аналогичные положения содержатся в статье 7 Устава муниципального образования "город Слободской".
Таким образом, поскольку оспариваемое Положение является муниципальным правовым актом, указанный правовой акт вступает в силу только после его опубликования.
Установлено, что постановление администрации города Слободского от 29.10.2008 № 72 "О внесении изменения в Положение о Почетной грамоте администрации города Слободского", которым в Положение внесен оспариваемый пункт, было официально опубликовано и обнародовано в газете "Слободские куранты" от 03.09.2009 № 35.
Анализируя оспариваемое Положение, утвержденное постановлением главы администрации города Слободского, суд правильно пришел к выводу о том, что оно является нормативно-правовым актом, поскольку, будучи принятым органом местного самоуправления, является обязательным для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение и направлено на урегулирование общественных отношений в области поощрений неопределенного круга лиц.
Из приведенного выше следует, что оспариваемое Положение принято в пределах полномочий администрации города Слободского, с соблюдением формы и порядка его принятия и введения в действие.
Прокурором оспаривался пункт 3.4 Положения в той части, в которой администрация города Слободского возлагает обязанность по выплате премии (денежного вознаграждения) лицу, награжденному Почетной грамотой, на инициаторов, возбудивших ходатайство о награждении.
Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Понятие премии, предусмотренной для работника со стороны работодателя, содержится в статье 191 Трудового кодекса РФ, согласно которой выдача премии является применяемой работодателем формой поощрения работника, добросовестно исполняющего трудовые обязанности.
В силу статьи 135 Трудового кодекса РФ премии являются составной частью заработной платы, устанавливаемой работнику трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда.
Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции верно пришел к выводу о том, что возложение обязанности по выплате премии на инициаторов ходатайства, не являющихся работодателями по отношению к награждаемым, либо за сам факт получения муниципальной награды независимо от повода для награждения противоречит статье 191 Трудового кодекса РФ, а также является вмешательством в деятельность инициаторов награждения, в числе которых могут быть юридические лица всех организационно-правовых форм собственности, государственные органы, общественные объединения, порядок осуществления которой регламентируется федеральным законодательством.
Федеральный законодатель не предусматривает возможности произвольного обязывания субъектов по выплате премий в иных случаях, не предусмотренных законом.
Следовательно, оспариваемый пункт Положения в указанной части противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц.
Как указал Пленум Верховного Суда РФ в пункте 28 постановления от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Принимая во внимание, что оспариваемый пункт Положения до вынесения решения суда применялся и на его основании были реализованы права неопределенного круга лиц, его положения противоречат нормам федерального законодательства, суд верно определил, что оспариваемый пункт Положения подлежит признанию не действующим со дня вступления в законную силу решения суда.
Судебная коллегия находит постановленное судом решение по существу правильным и не подлежащим отмене по доводам, изложенным в апелляционной жалобе, которые по существу повторяют позицию администрации города Слободского, изложенную в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, сводятся к несогласию с выводами суда и не содержат фактов, которые не были бы проверены или не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для рассматриваемого спора, влияли на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.
Вместе с тем в соответствии с частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства РФ суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.
Решением суда заявление прокурора было удовлетворено, пункт 3.4 Положения о Почетной грамоте администрации города Слободского полностью признан противоречащим федеральному законодательству и не действующим с момента вступления в законную силу решения. В то же время Слободским межрайонным прокурором было заявлено о признании указанного пункта Положения не действующим в части указания, что награжденный Почетной грамотой разово премируется в размере не менее пяти тысяч рублей за счет средств инициаторов, возбудивших ходатайство о награждении. В части указания на возможность премирования награжденного лица за счет пожертвований, зачисленных на счет администрации, нормативно-правовой акт не оспаривался.
В нарушение положений части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства РФ суд первой инстанции при вынесении решения вышел за пределы заявленных истцом требований.
Допущенное судом нарушение норм процессуального права является существенным, поскольку затрагивает конституционные основы осуществления правосудия (ст. 123 Конституции РФ) и право на справедливое судебное разбирательство, гарантированное ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Неправильное применение норм процессуального права является основанием для отмены или изменения решения суда в соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства РФ.
Кроме того, из материалов дела и содержания решения не усматривается наличие оснований, по которым суд мог бы выйти за пределы заявленных требований. Таким образом, решение суда в данной части подлежит отмене.
Также судебная коллегия отмечает, что судом первой инстанции не были учтены положения, регламентирующие обязательность опубликования решения суда о признании нормативного правового акта недействительным.
На момент вынесения решения суда в соответствии с частью 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ и пунктом 30 приведенного постановления Пленума Верховного Суда РФ после вступления в законную силу сообщение о настоящем решении подлежало опубликованию в СМИ, осуществляющих официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании.
В связи со вступлением в законную силу Кодекса административного судопроизводства РФ указанные положения отмечены в пункте 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ.
В пункте 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ определено, что в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.
Официальным источником опубликования муниципальных нормативных правовых актов и иных официальных материалов муниципального образования "город Слободской" является газета "Слободские куранты", обнародования - официальный Интернет-сайт администрации города Слободского http://www.slobodskoy.ru.
С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу о необходимости указания в резолютивной части решения на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, в котором был опубликован или должен был быть опубликован оспоренный нормативный правовой акт.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства РФ, коллегия
определила:
Решение Слободского районного суда Кировской области от 17 августа 2015 года отменить. Принять по делу новое решение.
Признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим с момента вступления в законную силу настоящего решения пункт 3.4 Положения о Почетной грамоте администрации города Слободского, утвержденного постановлением администрации г. Слободского Кировской области от 02.02.2007 № 6 (в редакции постановления главы администрации г. Слободского от 29.10.2008 № 72), в части указания, что награжденный Почетной грамотой разово премируется в размере не менее пяти тысяч рублей за счет средств инициаторов, возбудивших ходатайство о награждении.
Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в газете "Слободские куранты", на официальном Интернет-сайте администрации города Слободского http://www.slobodskoy.ru.
Председательствующий
Судьи
------------------------------------------------------------------