Решение Кировского областного суда от 11.06.2015 по делу N 3-20/2015 <Об отказе в признании недействующими абзацев 1, 2 пункта 2, абзаца 4 пункта 13 Порядка определения >

КИРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 11 июня 2015 г. по делу № 3-20

Кировский областной суд в составе:
председательствующего судьи Кощеева А.В.,
при секретаре С.О.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Кировской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов постановления Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области",

установил:

Исполняющий обязанности прокурора Кировской области обратился в Кировский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов постановления Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области".
В обоснование доводов заявитель указал, что постановлением Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" установлена мера социальной поддержки в виде предоставления отдельным категориям граждан, проживающих на территории Кировской области, льгот на проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения.
Постановление опубликовано 30.12.2014 на официальном информационном сайте Правительства Кировской области http://www.kirovreg.ru и является действующим.
Пунктами 2, 3, 4 указанного постановления утверждены Порядок предоставления (подтверждения) отдельным категориям граждан права на бесплатный или льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения (приложение № 1), Порядок определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на бесплатный или льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и льготный проезд в автомобильном транспорте пригородного сообщения (приложения № 2, № 3).
В силу пунктов 2, 3 Порядка предоставления (подтверждения) отдельным категориям граждан права на бесплатный или льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения (далее - Порядок 1) граждане, указанные в перечне № 1 (приложение № 4), утвержденном постановлением Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273, пользовавшиеся до 01.01.2015 правом на льготный проезд, сохраняют право на льготный проезд. При возникновении права на бесплатный или льготный проезд после 01.01.2015 граждане, указанные в перечне № 1 (приложение № 4), должны обратиться в государственные учреждения социальной защиты населения в муниципальных образованиях по месту жительства либо в МФЦ с подтверждением наличия у гражданина льготной категории, указанной в перечне № 1 (приложение № 4).
Согласно пункту 2 Порядка определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на бесплатный или льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и льготный проезд в автомобильном транспорте пригородного сообщения (далее - Порядок 2, 3) граждане, указанные в перечне № 2 и № 3, имеют право на бесплатный или льготный проезд при условии, что среднедушевой доход семьи не превышает 1,5 величины прожиточного минимума на душу населения, установленной в Кировской области.
Полагал, что указанные нормы противоречат требованиям федерального законодательства.
При рассмотрении дела судом были внесены изменения в обжалуемый нормативно-правой акт 27 марта 2015 года постановлением Правительства Кировской области за № 31/163, в связи с чем прокурором были уточнены заявленные требования.

Просил признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзацы 1, 2 пункта 2, абзац 4 пункта 13 Порядка определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на бесплатный или льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и льготный проезд в автомобильном транспорте пригородного сообщения, являющегося приложением № 2, пункт 2, абзац 4 пункта 10 Порядка определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения, являющегося приложением № 3, утвержденными постановлением Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" в редакции постановления Правительства Кировской области от 27.03.2015 № 19/273, с момента вступления решения суда в законную силу.
В качестве правового обоснования заявления прокурор указал следующее:
Согласно части 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием названного Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Полномочия субъекта Российской Федерации в части определения круга лиц и мер социальной поддержки граждан, оказываемых за счет бюджета субъекта, не являются произвольными и могут быть реализованы только с учетом конституционно-правовых норм и принципов, действующих в правовой системе Российской Федерации, в том числе принципа равенства всех перед законом и судом, закрепленного в ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации, принципов социальной справедливости, стабильности социальных прав граждан, недопустимости подрыва доверия населения к социальной политике государства.
Исходя из правовой позиции, неоднократно высказываемой Конституционным Судом Российской Федерации, принцип равенства всех перед законом гарантирует равные права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории. Установление различных норм возможно лишь в отношении лиц, относящихся к другим категориям, при этом необходимо, чтобы различия между теми или иными категориями лиц являлись достаточными для того, чтобы предусмотреть для них различное правовое регулирование.
Пунктами 3, 4 оспариваемого постановления утверждены Порядок определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на бесплатный или льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и льготный проезд в автомобильном транспорте пригородного сообщения (приложение № 2) и Порядок определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения (приложение № 3).
Согласно пункту 2 Порядка определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на бесплатный или льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и льготный проезд в автомобильном транспорте пригородного сообщения (в редакции постановления Правительства Кировской области от 27.03.2015 № 31/163), далее - Порядок - 2, граждане, указанные в перечне № 2, а именно: обучающиеся по очной форме обучения образовательных организаций области, реализующих образовательные программы начального общего образования, 1 - 4 классов; обучающиеся по очной форме обучения образовательных организаций области, реализующих образовательные программы основного общего и среднего общего образования, 5 - 11 классов; обучающиеся по очной форме обучения образовательных организаций среднего профессионального образования; обучающиеся по очной форме обучения образовательных организаций высшего образования, имеют право на бесплатный или льготный проезд при условии, что среднедушевой доход семьи не превышает 1,5 величины прожиточного минимума на душу населения, установленной в Кировской области. При определении 1,5 величины прожиточного минимума применяется округление до одного рубля.
В соответствии с абзацами 1, 2 пункта 2 Порядка определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения (в редакции постановления Правительства Кировской области от 27.03.2015 № 31/163), далее - Порядок - 3, граждане, указанные в перечне № 3, а именно: ветераны труда; лица, приравненные к ветеранам труда; ветераны военной службы при достижении возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин; жертвы политических репрессий - реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий; ветераны боевых действий; граждане, пострадавшие в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, и лица, приравненные к ним; инвалиды II, III групп; пенсионеры, достигшие пенсионного возраста (для мужчин - 60 лет, для женщин - 55 лет), имеют право на льготный проезд при условии, что среднемесячный доход гражданина не превышает 1,5 величины прожиточного минимума на душу населения, установленной в Кировской области. При определении 1,5 величины прожиточного минимума применяется округление до одного рубля.
Указанные абзацы 1, 2 пункта 2 Порядка - 2 и пункт 2 Порядка - 3, по мнению заявителя, противоречат федеральному законодательству, в том числе положениям статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, поскольку оспариваемыми нормами предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан поставлено в зависимость от их материального положения.
Полуторакратный размер прожиточного минимума в Кировской области составляет 11462 руб., что лишает большинство населения указанных категорий возможности использования льготы.
В силу главы II Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах" (действовавшей в редакции данного Федерального закона до 01.01.2005) ветеранам всех категорий и приравненным к ним лицам предоставлялись льготы по бесплатному проезду на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства, на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов.
Как следует из текста ст. 1 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах", гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации обусловлены их социальным статусом, а не материальным положением, что предполагает равенство в получении социальных льгот независимо от каких-либо дополнительных критериев.
Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ в статьи 10, 22 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ внесены изменения, согласно которым меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31.12.2004, ветеранов боевых действий определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Аналогичные льготы были установлены и для иных, указанных в приложении к постановлению Правительства категорий граждан, а именно:
Право инвалидов на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения (за исключением такси) было предусмотрено ст. 30 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года. С 1 января 2005 г. после вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ федеральное регулирование изменено. Право инвалидов на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения (за исключением такси) утрачено.
В силу пункта 1 статьи 63, дополняющего преамбулу Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" абзацем, следует, что предусмотренные данным Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Пунктом 8 части первой статьи 14 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в ранее действовавшей редакции (до 1 января 2005 года) гражданам, указанным в пунктах 1 и 2 части первой статьи 13 названного Закона, в том числе инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы, было предоставлено право бесплатного проезда по территории Российской Федерации на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) в сельской местности, а также на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов.
Согласно п. п. "г", "д" статьи 16 Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий", действовавшей до внесения изменений Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ, реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, имели право на бесплатный проезд всеми видами городского пассажирского транспорта (кроме такси), а также автомобильным и водным транспортом общего пользования (кроме такси) в пределах административного района проживания; бесплатный проезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов.
Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ перечень льгот из статьи 16 был исключен и одновременно установлено, что реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки на основании законов субъектов Российской Федерации, а расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки этих лиц являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
В силу статей 3, 6, 44 и 63 Закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ меры социальной поддержки инвалидов, ветеранов боевых действий, граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, жертв политических репрессий являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 24 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вопросы социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляются за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий.
Таким образом, по мнению прокурора, указанные в пункте 24 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ полномочия осуществляются исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В силу Федерального закона Российской Федерации "О государственной социальной помощи" от 17.07.1999 № 178-ФЗ оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации.
К категориям лиц, нуждающихся в социальной поддержке, как указал заявитель, также относятся: учащиеся начального и среднего образования, обучающиеся по очной форме среднего профессионального и высшего образования, пенсионеры, достигшие пенсионного возраста.
Согласно пункту 2 статьи 5, статье 8 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", действовавших в редакции до 01.01.2005, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации относились мероприятия по реализации государственной политики в интересах детей в области воспитания, образования, здравоохранения, науки, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания и социальной защиты семьи.
Государственные минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей включали в себя установленный минимальный объем социальных услуг по гарантированному общедоступному бесплатному начальному общему, основному общему, среднему (полному) общему образованию, начальному профессиональному, на конкурсной основе среднему профессиональному, высшему профессиональному образованию, воспитанию в образовательных учреждениях; социальному обслуживанию, социальной защите детей, в том числе право на бесплатный проезд в общественном транспорте.
Пунктом 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ предусмотрено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должен быть соблюден ряд условий, установленных законом.
Из системного анализа приведенных выше норм федерального законодательства и законодательства Кировской области следует, что Кировская область как один из субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать вопрос социальной поддержки отдельных категорий граждан, в том числе определять круг лиц, которым надлежит предоставлять меры социальной поддержки, и определять условия их предоставления.
Лица, указанные в перечнях № 2 (приложение № 5) и № 3 (приложение № 6), утвержденных постановлением Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273 (в редакции от 27.03.2015 № 31/163), а именно: обучающиеся; ветераны и приравненные к ним лица; жертвы политических репрессий - реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий; ветераны боевых действий; граждане, пострадавшие в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, и лица, приравненные к ним; инвалиды II, III групп; пенсионеры, достигшие пенсионного возраста (для мужчин - 60 лет, для женщин - 55 лет), образуют самостоятельные категории граждан, характеризующиеся единым признаком. Предоставление льгот лицам, относящимся к одной и той же категории, в зависимости от их материальной обеспеченности недопустимо и ущемляет их права.
Таким образом, по мнению заявителя, положения п. 2 Порядка - 2 и п. 2 Порядка - 3 в части предоставления льгот на проезд категориям граждан, указанных в приложениях № 5 и № 6, утвержденных постановлением Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273, при условии, что среднемесячный доход семьи или гражданина не превышает 1,5 величины прожиточного минимума на душу населения, установленной в Кировской области, противоречит части 2 статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ.
В судебном заседании прокурор Шибанова Н.Е. доводы заявления поддержала.
Представители Правительства Кировской области К., С.Н.С. представили возражения на заявление прокурора.
Указали, что согласно части 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием названного Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Как следует из статьи 26.3-1 Закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.
Социальная поддержка в виде бесплатного или льготного проезда отдельным категориям граждан за счет средств областного бюджета не предусмотрена на федеральном уровне, является дополнительной, финансируется исключительно из областного бюджета.
Полагают, что Правительство Кировской области было вправе самостоятельно определять круг лиц, подлежащих обеспечению дополнительной социальной поддержкой, определять условия и механизм реализации права на социальную поддержку, а также принимать в установленном порядке решение о принятии (внесении изменений) нормативного правового акта, предусматривающего такие меры.
В опровержение доводов прокурора о праве на льготы каждой категории в отдельности представители Правительства Кировской области представили следующие возражения:
Считают, что из положений статьи 30 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ следует, что все льготы, предоставлявшиеся инвалиду до 1 января 2005 года в натуральной форме, заменены ежемесячной денежной выплатой, за исключением тех мер социальной поддержки, которые установлены федеральным законодательством. В настоящее время федеральное законодательство не содержит норм о предоставлении в натуральной форме такой меры социальной поддержки инвалидов, как бесплатное транспортное обслуживание инвалида. Льгота на проезд, введенная для инвалидов 2 и 3 группы (пп. 1.2.1 пункта 1.2, пункт 1.3 постановления Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273), и ежемесячная денежная выплата, предусмотренная за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, не являются тождественными мерами социальной поддержки, областная мера не заменяет, а дополняет федеральную меру социальной поддержки и может предоставляться одновременно с ней.
В соответствии с пунктом 8 статьи 14 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции от 26.04.2004) гражданам, указанным в пунктах 1 и 2 части первой статьи 13 названного Закона, гарантировался бесплатный проезд по территории Российской Федерации на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) в сельской местности, а также на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов (статьи 14, 15 Закона). В соответствии со статьей 5 Закона финансирование расходов, связанных с его реализацией, осуществлялось из федерального бюджета и являлось целевым. Вышеуказанная льгота предоставлялась и для приравненных к ним гражданам. Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ статьи 14 и 15 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" были изложены в новой редакции, исключившей предоставление мер социальной поддержки на бесплатный проезд. Иные меры социальной поддержки, в нем предусмотренные, в соответствии со статьей 5 являются расходными обязательствами Российской Федерации и финансируются соответственно за счет средств федерального бюджета.
Вышеуказанные нормативные акты федерального уровня не содержат норм, устанавливающих меры социальной защиты и поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе норм, обязывающих субъекты Российской Федерации предоставлять льготы при осуществлении пассажирских перевозок. Это право может быть использовано органами государственной власти субъектов при наличии соответствующих возможностей бюджетов.
Федеральным законодательством социальная поддержка в виде льготного проезда категории граждан - "пенсионеры, достигшие пенсионного возраста (для мужчин - 60 лет, для женщин - 55 лет" не была установлена, отсутствует указанная норма в федеральном законодательстве на сегодняшний день. Следовательно, мера социальной поддержки для названной категории граждан установлена Правительством области в рамках части 3 статьи 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, является дополнительной мерой, не ограничивает граждан пенсионного возраста при наличии у них одновременно иного статуса получать иные меры поддержки.
Подпункты 13, 14 и 15 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 12.01.1995 "О ветеранах" предусматривали предоставление ветеранам боевых действий таких прав и льгот, как бесплатный проезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения; ветеранам боевых действий, имеющим ранение, контузию или увечье, - бесплатный проезд один раз в два года (туда и обратно) на железнодорожном, воздушном, водном или междугородном автомобильном транспорте межобластных, межкраевых, межреспубликанских маршрутов либо по их желанию оплату в размере 50 процентов стоимости проезда один раз в год (туда и обратно) на указанных видах транспорта.
Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ, признав указанные подпункты утратившими силу, одновременно внес в Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ дополнения, закрепив статьями 6.1 и 6.2 ветеранам боевых действий право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в состав которого включен бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте и на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. При этом по смыслу взаимосвязанных положений пункта 5 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ и части 3 статьи 6.3 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ в новой редакции граждане, имеющие право на получение перечисленных социальных услуг, с 1 января 2006 года вправе самостоятельно определить для себя наиболее приемлемую форму получения названных мер социальной поддержки - денежную либо натуральную. Кроме того, ветераны боевых действий в силу абзаца четвертого пункта 5 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ являются получателями ежемесячной денежной выплаты. Данная ежемесячная денежная выплата не подлежит конвертации в натуральную форму, по своей правовой природе является элементом механизма восполнения потерь для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий, и, таким образом, направлена на обеспечение гарантирования стабильности юридического статуса ветеранов боевых действий. Указанная категория граждан относится к "федеральным льготникам", финансовое обеспечение льгот, установленных для нее, отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти.
Следовательно, установление меры социальной поддержки постановлением Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273 названной категории осуществлено также в рамках части 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ и является дополнительной мерой к установленным на федеральном уровне.
Федеральным законом от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) для детей (лиц, не достигших 18 летнего возраста, - статья 1) право на бесплатный (льготный) проезд в общественном транспорте городского (пригородного) не было установлено. Как не содержит таких мер поддержки (льгот) и редакция закона, действующая в настоящее время.
Таким образом, довод заявителя о праве детей на бесплатный проезд в общественном транспорте в рамках государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей не состоятелен. Социальная поддержка в виде бесплатного (льготного) проезда в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения обучающимся, воспитанникам, студентам высших учебных заведений до 01.01.2005 федеральными законами и другими нормативными правовыми актами не была предусмотрена. Не предусмотрен бесплатный (льготный) проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения обучающимся, указанным в перечне № 2 постановления Правительства области, и Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", действующим в настоящее время.
Поскольку нормативные акты федерального уровня не содержат норм, устанавливающих меры социальной защиты и поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда обучающихся и студентов в общественном транспорте, в том числе норм, обязывающих субъекты Российской Федерации, муниципальные образования предоставлять льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также норм, предусматривающих предоставление из федерального бюджета субвенций на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, соответственно право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые своими силами должны финансировать исполнение требований соответствующих законов субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов.

Представитель департамента финансов Кировской области Г. не согласилась с заявленными требованиями. Указала, что статьей 7 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" установлено, что получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные Федеральным законом № 178-ФЗ, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленной в соответствующем субъекте Российской Федерации. Порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина устанавливается субъектом Российской Федерации с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения. Кроме того, статьей 3 Федерального закона № 178-ФЗ предусмотрено, что государственная социальная помощь оказывается в целях: поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленной в соответствующем субъекте Российской Федерации; адресного использования бюджетных средств; усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан; создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг; снижения уровня социального неравенства. Согласно ч. ч. 2, 3 статьи 10 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон № 5-ФЗ) меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 Федерального закона № 5-ФЗ, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. В дополнение к мерам социальной поддержки, установленным статьями 14 - 19 и 21 Федерального закона № 5-ФЗ, субъекты Российской Федерации могут устанавливать иные меры социальной поддержки законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Дополнительные меры социальной поддержки, установленные в соответствии с настоящим пунктом, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. Ссылку прокурора на главу 2 Федерального закона № 5-ФЗ, которая утратила силу и является недействующей, считает несостоятельной. Право на льготу по бесплатному проезду ветеранам отменено Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ. Меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Законом Кировской области от 07.12.2004 № 280-30 "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий" определены категории лиц и меры социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий, проживающих на территории Кировской области. В данном Законе отсутствует такая мера социальной поддержки, как льготный или бесплатный проезд на общественном транспорте. Также ни одним федеральным законом и ни одним законом Кировской области не были предусмотрены меры социальной поддержки в виде льготного или бесплатного проезда на общественном транспорте для обучающихся и пенсионеров, достигших возраста 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин.

Особо отметила, что совокупный объем финансирования мер социальной поддержки отдельных категорий граждан в 2005 году не уменьшен, а, напротив, кратно увеличен по сравнению с совокупным объемом финансирования в 2004 году, что подтверждается Законом Кировской области от 31.12.2003 № 218-ЗО "Об областном бюджете на 2004 год" и Законом Кировской области от 07.12.2004 № 278-30 "Об областном бюджете на 2005 год", т.е. требования законодателя о недопустимости уменьшения совокупного объема финансирования соответствующих льгот и выплат при введении монетизации льгот соблюдены.
Представитель департамента социального развития Кировской области С.Н.В. выразила свое несогласие с заявленными требованиями. Указала, что в соответствии с действующим до 01.01.2005 федеральным законодательством отдельные категории граждан имели право на бесплатный или льготный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и пригородных маршрутах. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" социальная поддержка граждан, включенных в федеральный регистр, а также социальная защита и социальная реабилитация инвалидов всех групп отнесены к полномочиям федеральных органов государственной власти, подлежащим финансовому обеспечению за счет средств федерального бюджета. При переходе с натуральных льгот отдельным категориям граждан в денежную форму Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" основная часть натуральных льгот (за исключением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг) федеральным льготникам была заменена ежемесячными денежными компенсациями, которые выплачиваются по линии Пенсионного фонда Российской Федерации. При этом в соответствии со статьей 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ уровень финансового обеспечения указанных выплат в 2005 году по сравнению с 2002, 2003 и 2004 годами согласно финансово-экономическому обоснованию к Федеральному закону от 22.08.2004 № 122-ФЗ увеличился в 4 раза. Полномочия по установлению мер социальной поддержки федеральным льготникам на субъекты Российской Федерации не передавались. Условия, предусмотренные частью 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, Кировской областью при изменении после 31.12.2004 порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до 31.12.2004 в натуральной форме, были соблюдены. В целях социальной поддержки отдельных категорий граждан Кировской областью были введены дополнительные расходные обязательства, и распоряжением Правительства Кировской области от 21.01.2005 № 15 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан Кировской области" с 24.01.2005 для граждан установлены сниженные до 50% тарифы на проезд в городском автомобильном и электрифицированном транспорте и автомобильном транспорте пригородного сообщения. Указанное распоряжение утратило силу в связи с принятием постановления Правительства Кировской области от 21.07.2008 № 140/286 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области", которым установлена стоимость льготного проезда 70% от тарифа. Таким образом, предоставление бесплатного или льготного проезда отдельным категориям граждан является дополнительной социальной поддержкой для отдельных категорий граждан, финансируемой из областного бюджета, и не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы граждан, предусмотренные федеральным законодательством. Понятие "социальный статус" не закреплено ни в одном нормативном правовом акте. Исходя из определения, предлагаемого социологией, материальное положение гражданина является составляющим признаком его социального статуса. Следовательно, установление критерия нуждаемости в размере 1,5 величины прожиточного минимума на душу населения в Кировской области при предоставлении дополнительной социальной поддержки для отдельных категорий граждан не нарушает права и законные интересы отдельных категорий граждан и не противоречит федеральному законодательству.
Представитель Министерства социального развития Российской Федерации в судебное разбирательство не явился, представил письменный отзыв, в котором указал, что постановление № 19/273, направленное на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, принято в пределах предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий. Федеральным законом № 122-ФЗ предусмотрена замена ранее предоставленных отдельным категориям граждан льгот по проезду на транспорте общего пользования в натуральной форме на денежные компенсации, которые должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. В соответствии с частью 2 статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе и единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31.12.2004. Правительство Кировской области в рамках предоставленных ему федеральным законодателем полномочий определило в принятом им постановлении № 19/273 категории граждан, имеющих право на дополнительные меры социальной поддержки за счет средств областного бюджета, предоставляемые наряду с мерами, предусмотренными федеральным законодательством за счет средств федерального бюджета. В рассматриваемом случае довод и.о. прокурора Кировской области о противоречии оспариваемых им положений постановления № 19/273 части 2 статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ несостоятелен, поскольку при замене ранее (до 01.01.2005) предоставляемых льгот в натуральном виде на ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ) были введены правовые механизмы, которые обеспечили сохранение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.
Представитель департамента образования Кировской области в судебное заседание не явился, представил отзыв в части обоснованности введения дифференцированной льготы на проезд для учащихся и студентов. При этом со ссылкой на Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ), Закон РФ от 22.08.1996 № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" указал, что конкретная мера социальной поддержки в виде льготного и (или) бесплатного проезда в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и в автомобильном транспорте пригородного сообщения для учащихся, студентов образовательных организаций не была предусмотрена на федеральном уровне как до 01.01.2005, так и после указанной даты.
Льгота для детей (обучающихся) в виде льготного проезда в автомобильном транспорте также не была определена и пунктом 2 статьи 5, статьей 8 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", не была установлена после 01.01.2005, нет ее и в настоящее время.
Законом № 273-ФЗ введен территориальный принцип приема в образовательные организации. Данный принцип означает, что за каждой образовательной организацией органами местного самоуправления, органами исполнительной власти субъекта РФ закрепляется определенная территория, жители которой имеют преимущественное право на прием в данную образовательную организацию. Тем самым граждане получают дополнительные гарантии, что смогут получить общее образование в государственной или муниципальной образовательной организации вблизи от места проживания. Из указанного следует вывод о том, что обучающиеся 1 - 11 классов, в основном, должны получать общее образование рядом с местом проживания, что подразумевает отсутствие необходимости пользования транспортным средством.
Учитывая то, что на федеральном уровне льгота для обучающихся в виде льготного проезда в автомобильном транспорте не предусмотрена, субъект взял на себя дополнительные финансовые расходы и установил дополнительную меру социальной поддержки - льготный проезд в автомобильном транспорте для категории граждан, указанной в перечне 2 постановления Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области".
Суд, заслушав объяснения сторон, изучив представленные материалы, приходит к следующему.
В судебном заседании установлено, что постановлением Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области", в редакции постановления Правительства Кировской области от 27.03.2015 № 19/273, установлена мера социальной поддержки в виде предоставления отдельным категориям граждан, проживающих на территории Кировской области, льгот на проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения.
Оспаривая указанное постановление в части, и.о. прокурора Кировской области обратился с заявлением в суд.
Согласно подпунктам 12, 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится организация транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси; решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Как следует из статьи 26.3-1 Закона № 184-ФЗ, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
В соответствии со статьей 16 Закона Кировской области от 26.06.2001 № 10-ЗО "О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области" Правительство области принимает правовые акты в форме постановлений на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, Устава области, законов области, указов и распоряжений Губернатора области.
Законом Кировской области от 24 октября 2013 года № 336-ЗО "О бюджетном процессе в Кировской области" (пункт 12 статьи 24) Правительство Кировской области наделено бюджетными полномочиями устанавливать расходные обязательства Кировской области и обеспечивать их исполнение.
Законом Кировской области от 14.10.2013 № 325-ЗО "О нормативных правовых актах органов государственной власти Кировской области" установлено, что нормативный правовой акт Правительства Кировской области, принимаемый в пределах его компетенции, устанавливающий общие, подлежащие многократному применению правила поведения индивидуально не определенных физических и юридических лиц в сфере осуществления государственного управления на территории области, а также устанавливающий общий порядок деятельности Правительства Кировской области и иных органов исполнительной власти Кировской области, принимается в форме постановления (п. 12 статьи 2 и п. 5 ч. 2 статьи 4).
В рамках имеющихся полномочий Правительством Кировской области принято постановление Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области".
Постановление содержит положения, устанавливающие категории граждан, имеющих право на бесплатный и льготный проезд (пункт 1), утверждающие порядки определения (подтверждения) права на бесплатный (льготный) проезд для различных категорий граждан (пункты 2, 3, 4).
Постановление от 30.12.2014 № 19/273 опубликовано 30.12.2014 на официальном информационном сайте Правительства Кировской области http://www.kirovreg.ru, являющемся в соответствии с п. 7.2 Регламента Правительства Кировской области, утвержденного постановлением Правительства Кировской области от 04.08.2010 № 61/370 "Об утверждении Регламента Правительства Кировской области", официальным изданием для опубликования правовых актов Кировской области.
Кроме того, 30.03.2015 опубликовано на официальном информационном сайте Правительства Кировской области постановление Правительства Кировской области от 27.03.2015 № 31/163 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Кировской области", пунктом 1 которого внесены изменения в постановление от 30.12.2014 № 19/273.
Из приведенного выше следует, что оспариваемое постановление принято в пределах полномочий Правительства Кировской области, с соблюдением формы и порядка его принятия и введения в действие.
Пунктом 2 оспариваемого постановления от 30.12.2014 № 19/273 утвержден Порядок определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на бесплатный или льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения; пунктом 3 - Порядок определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на бесплатный или льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и льготный проезд в автомобильном транспорте пригородного сообщения; пунктом 4 - Порядок определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения (приложения N№ 1, 2, 3 к постановлению от 30.12.2014 № 19/273).
Данными Порядками определено предоставление льгот в зависимости от материальной обеспеченности (предоставление льгот на проезд при условии, что среднемесячный доход семьи или гражданина не превышает 1,5 величины прожиточного минимума на душу населения, установленной в Кировской области) для лиц, указанных в перечнях № 2 (приложение № 5) и № 3 (приложение № 6), утвержденных постановлением Правительства Кировской области от 30.12.2004 № 19/273, а именно: обучающихся; ветеранов труда; лиц, приравненных к ветеранам труда, - ветеранов военной службы при достижении возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин; жертв политических репрессий - реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий; ветеранов боевых действий; граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, и лиц, приравненных к ним; инвалидов II, III групп; пенсионеров, достигших пенсионного возраста (для мужчин - 60 лет, для женщин - 55 лет).
Заявитель, основываясь на положениях главы II Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах", Федерального закона от 18.10.1991 № 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий", Закона Российской Федерации от 24.11.1995 № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Закона Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", пункта 2 статьи 5, ст. 8 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", а также положении части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ), полагает неправомерным предоставление льгот в зависимости от материальной обеспеченности (предоставление льгот на проезд при условии, что среднемесячный доход семьи или гражданина не превышает 1,5 величины прожиточного минимума на душу населения, установленной в Кировской области) для вышеназванных лиц.
Исходя из содержания части 2 ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ при принятии Правительством Кировской области оспариваемого нормативно-правового акта должны были быть соблюдены следующие условия: при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Таким образом, предметом доказывания в рамках рассматриваемого дела является установление права субъекта по принятию нормативного акта с установлением градации предоставления дополнительной социальной помощи в рамках одной категории граждан, является ли предоставленная помощь именно дополнительной, анализ федерального законодательства, в соответствии с которым спорной категории граждан была предоставлена льгота по бесплатному либо льготному проезду на общественном городском транспорте до 31.12.2004 и по настоящее время, была ли отменена указанная льгота в связи с ее заменой в денежной форме, уменьшился ли совокупный объем финансирования соответствующих льгот на момент их замены на денежную форму, изменились ли условия предоставления соответствующей льготы на настоящее время.
Из преамбулы Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ следует, что указанный Федеральный закон принят в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами вопросов местного значения.
С принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ система социальной защиты населения была реформирована, основная часть ранее предоставлявшихся в натуральной форме льгот была заменена ежемесячной денежной выплатой.
В то же время Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" был дополнен главой 2, в соответствии с которой ряду категорий граждан, включая инвалидов боевых действий, инвалидов, детей-инвалидов, предоставляется государственная социальная помощь в виде набора социальных услуг, который включает в себя в том числе бесплатный проезд в пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. При этом гражданам предоставлено право выбора - получать набор социальных услуг или ежемесячную денежную выплату с учетом его стоимости.
Кроме того, вышеуказанные категории граждан в силу абз. 4 п. 5 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ были получателями ежемесячной денежной выплаты.
Данная ежемесячная денежная выплата не подлежала конвертации в натуральную форму, по своей правовой природе являлась элементом механизма восполнения потерь для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий, и, таким образом, была направлена на обеспечение гарантирования стабильности юридического статуса указанной категории граждан.
Согласно части 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием названного Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Фактически доводы прокурора основаны на том обстоятельстве, что указанные выше категории граждан на 01.01.2005 обладали правом, основанном на Федеральном законе на бесплатный либо льготный проезд в городском общественном транспорте, и Правительство Кировской области принятием обжалуемого постановления ухудшило условия предоставления указанной льготы, поскольку поставило его в зависимость от материального благосостояния получателя, что прямо запрещено изложенным положением Закона.
В то же время заявителем не учтено, что постановление № 19/273 принято не в связи с принятием и реализацией Закона № 122-ФЗ. Положения указанного Закона на уровне субъекта были реализованы путем принятия Закона Кировской области от 7 декабря 2004 года № 280-ЗО "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий". Указанный законодательный акт является действующим.
Оспариваемое постановление № 19/273 не затрагивает правоотношения по оплате труда, по выплате пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме по состоянию на 31 декабря 2004 года. Фактически постановление является изменением порядка предоставления льгот субъекта, которые были установлены распоряжением Правительства Кировской области от 21 января 2005 г. № 15 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан Кировской области" и в дальнейшем изменены в связи с принятием постановления Правительства Кировской области от 21.07.2008 № 140/286 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих в Кировской области", изменившего размер льготного проезда.
Как следует из статьи 26.3-1 Закона № 184-ФЗ, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Заявитель указывает, что оспариваемые пункты приложений, утвержденных постановлением Правительства области № 19/273 от 30.12.2014 (в редакции от 27.03.2015), устанавливают необоснованные различия в объеме социальных прав лиц, относящихся к одной и той же категории, чем ухудшают положение отдельных категорий граждан.
Согласно ч. 2 ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
В то же время Конституция РФ не запрещает ограничения прав граждан по уровню их жизни (т.е. по имущественному положению - в Конституции РФ и различных федеральных законах имеется разделение граждан на малоимущих и граждан, таковыми не являющихся).
Связь имущественного положения гражданина с возможностью осуществления отдельных прав и исполнением некоторых обязанностей отчетливо прослеживается и в нормах семейного законодательства, которое, сформулировав и закрепив социально-экономическую категорию "нуждаемость лица", придает ей конкретный юридический смысл.
Принцип равенства, закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования социального обеспечения устанавливать различия в правовом статусе лиц (в том числе являющихся малоимущими или имеющих различный среднедушевой доход семьи), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям.
Статьей 7 Федерального закона № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" установлено, что получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные Федеральным законом № 178-ФЗ, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленной в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Следовательно, установление критерия нуждаемости в мерах социальной поддержки одинокого гражданина или семьи не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав гражданина, а направлено на усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан, на снижение уровня социального неравенства.
Как следует из постановления Законодательного Собрания Кировской области от 24.02.2005 № 45/31 и пояснительной записки, Закон Кировской области от 07.12.2004 № 280-ЗО "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий" принят в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ в Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах" и в Федеральный закон от 18.10.1991 № 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий".
Законом области от 07.12.2004 № 280-ЗО ветеранам труда, а также гражданам, приравненным к ним, труженикам тыла, лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, меры социальной поддержки на бесплатный (льготный) проезд не установлены.
Согласно статье 5 Закона реабилитированным лицам предоставляется компенсация расходов за проезд по территории Российской Федерации (туда и обратно) один раз в год транспортом междугородного сообщения: железнодорожным транспортом в размере 100 процентов стоимости проезда, при осуществлении поездки в районах, не имеющих железнодорожного сообщения, водным, воздушным или автомобильным транспортом в размере 50 процентов стоимости проезда.
Не предусмотрена такая льгота на проезд и системой мер социальной поддержки ветеранов, установленной частью 1 статьи 13 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах", а также ст. ст. 12, 16 Закона Российской Федерации от 18.10.1991 № 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий". По аналогии с федеральным законодательством предоставлявшаяся в натуральной форме льгота была заменена ежемесячной денежной выплатой.
Таким образом, в рамках реализации Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ Законом области установлен "базовый" уровень социальной поддержки отдельным категориям граждан, а в оспариваемом постановлении - дополнительная к "базовому" уровню социальная поддержка названной категории граждан, что в полной мере соотносится с положениями части 3 статьи 26.3-1 Закона № 184-ФЗ.
Исходя из пояснительной записки к проекту закона области (№ 280-ЗО, т. 1, л. д. 221) составной частью ежемесячной денежной выплаты был заложен проезд на городском и пригородном транспорте. При этом, как следует из пояснений представителя департамента социального развития области, на момент принятия закона и с учетом выплат на 2015 год в размер выплаты заложено 18 поездок на городском общественном транспорте, т.е. размер предоставляемой льготы не уменьшился.
Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ статья 30 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", предусматривавшая предоставление мер социальной поддержки по транспортному обслуживанию (по пользованию правом бесплатного проезда на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси), признана утратившей силу, а льготы в натуральной форме заменены ежемесячной денежной выплатой, которая в настоящее время установлена инвалидам I группы в размере 2162 рублей; инвалидам II группы, детям-инвалидам - 1544 рублей; инвалидам III группы - 1236 рублей (статья 28.1 Закона Российской Федерации от 24.11.1995 № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"). В указанные суммы составной частью была включена и компенсация проезда в общественном транспорте.
Согласно преамбуле Закона Российской Федерации от 24.11.1995 № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусмотренные настоящим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (абзац введен Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ).
Из смысла данного правового регулирования следует, что все льготы, предоставлявшиеся инвалиду до 1 января 2005 года в натуральной форме, заменены указанной ежемесячной денежной выплатой, за исключением тех мер социальной поддержки, которые установлены федеральным законодательством. В настоящее время федеральное законодательство не содержит норм о предоставлении в натуральной форме такой меры социальной поддержки инвалидов, как бесплатное транспортное обслуживание инвалида.
Следовательно, имевшая место льгота по бесплатному проезду инвалида и сопровождающего его лица заменена указанной в законе единовременной денежной выплатой. Вводя новое правовое регулирование в сфере, в частности, социальной защиты инвалидов с 1 января 2005 года, федеральный законодатель заменил предоставлявшиеся ранее натуральные льготы инвалиду по бесплатному проезду вместе с сопровождающим лицом названной единовременной денежной выплатой инвалиду.
Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении социальной защиты и социальной поддержки инвалидов регламентировано ст. 5 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ, в частности, право названных органов на предоставление дополнительных мер социальной поддержки за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 6).
Приведенная норма корреспондирует к положениям ч. 3 ст. 26.3-1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ о праве субъектов Российской Федерации устанавливать за счет средств своего бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.
Льгота на проезд, введенная для инвалидов 2 и 3 группы (пп. 1.2.1 пункта 1.2, п. 1.3 обжалуемого постановления от 30.12.2014 № 19/273), и ежемесячная денежная выплата, предусмотренная за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, не являются тождественными мерами социальной поддержки, социальная поддержка на льготный (бесплатный) проезд не заменяет, а дополняет федеральную меру социальной поддержки и может предоставляться одновременно с ней.
В соответствии с пунктом 8 статьи 14 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции от 26.04.2004) гражданам, указанным в пунктах 1 и 2 части первой статьи 13 названного Закона, гарантировался бесплатный проезд по территории Российской Федерации на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) в сельской местности, а также на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов (статьи 14, 15 Закона). В соответствии со статьей 5 Закона финансирование расходов, связанных с его реализацией, осуществлялось из федерального бюджета и являлось целевым.
Кроме того, вышеуказанная льгота предоставлялась и для приравненных к ним граждан - граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча (статья 1 Федерального закона от 26.11.1998 № 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча").
Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ статьи 14 и 15 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" были изложены в новой редакции, исключившей предоставление мер социальной поддержки на бесплатный проезд. Иные меры социальной поддержки, в нем предусмотренные, в соответствии со статьей 5 являются расходными обязательствами Российской Федерации и финансируются соответственно за счет средств федерального бюджета.
Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении социальной защиты и поддержки "чернобыльцев" регламентировано ст. 26 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", в соответствии с которой дополнительные меры социальной поддержки, в том числе по льготному проезду в общественном транспорте, могут устанавливаться исполнительными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, профсоюзными органами.
Вышеуказанные нормативные акты федерального уровня не содержат норм, устанавливающих меры социальной защиты и поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда (бесплатный проезд) в общественном транспорте, в том числе норм, обязывающих субъекты Российской Федерации предоставлять льготы при осуществлении пассажирских перевозок. Это право может быть использовано органами государственной власти субъектов при наличии соответствующих возможностей бюджетов, что и было осуществлено Правительством области путем принятия оспариваемого постановления.
Федеральным законодательством социальная поддержка в виде льготного проезда категории граждан - "пенсионеры, достигшие пенсионного возраста (для мужчин - 60 лет, для женщин - 55 лет)" не была установлена, отсутствует в федеральном законодательстве и на сегодняшний день.
В уточненных требованиях прокурора имеется ссылка на Федеральный закон Российской Федерации "О государственной социальной помощи" с указанием на категории лиц, нуждающихся в социальной поддержке: учащиеся начального и среднего образования, обучающиеся по очной форме среднего профессионального образования и высшего образования, пенсионеры, достигшие пенсионного возраста.
Вместе с тем, как следует из преамбулы, вышеупомянутый нормативный акт устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. Предметом регулирования Федерального закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации (в редакции до 01.01.2005).
В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом № 122-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи (статья 5) отнесено оказание (предоставление) государственной социальной помощи в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающими предоставление гражданам социальных пособий в виде набора социальных услуг и субсидий, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, в соответствии с целями, установленными настоящим Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.
Однако указанный Закон не регулировал и не регулирует правоотношения по установлению и реализации мер социальной поддержки по льготному проезду (как установленных Российской Федерацией, так и субъектами Российской Федерации). Кроме того, Закон не распространяется на круг лиц, указанных в требованиях прокурора: учащиеся начального и среднего образования, обучающиеся по очной форме среднего профессионального образования и высшего образования, пенсионеры, достигшие пенсионного возраста.
Анализ правовых актов муниципальных органов и субъекта позволяет сделать вывод, что с момента образования субъекта Федерации - Кировской области и до 2005 года льготный характер проезда пенсионеров по возрасту, учащихся и студентов в городском общественном транспорте предоставлялся на основании распоряжений муниципалитетов (распоряжение администрации г. Кирова от 16.09.1994 № 1498, распоряжение администрации г. Кирова от 06.06.1996 № 1357, распоряжение администрации г. Кирова от 08.04.1997 № 752, распоряжение администрации г. Кирова от 1 февраля 1999 г. № 190) и нормативных актов субъекта (распоряжение Правительства Кировской области от 29.01.2003 № 27, распоряжение Правительства Кировской области от 21 января 2005 г. № 15 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан Кировской области", постановление Правительства Кировской области от 21.07.2008 № 140/286 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих в Кировской области").
На уровне федерального законодательства указанная льгота не предусматривалась.
В этой связи социальная поддержка названной категории граждан установлена Правительством области в рамках ч. 3 ст. 26.3-1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, является дополнительной мерой, не ограничивает граждан пенсионного возраста при наличии у них одновременно иного статуса получать иные меры поддержки.
Подпункты 13, 14 и 15 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах" предусматривали предоставление ветеранам боевых действий таких прав и льгот, как бесплатный проезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения; ветеранам боевых действий, имеющим ранение, контузию или увечье, - бесплатный проезд один раз в два года (туда и обратно) на железнодорожном, воздушном, водном или междугородном автомобильном транспорте межобластных, межкраевых, межреспубликанских маршрутов либо по их желанию оплату в размере 50 процентов стоимости проезда один раз в год (туда и обратно) на указанных видах транспорта. Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ, признав указанные подпункты утратившими силу, одновременно внес в Федеральный закон "О государственной социальной помощи" дополнения, предоставив в статьях 6.1 и 6.2 ветеранам боевых действий право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в состав которого включен бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте и на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. При этом, по смыслу взаимосвязанных положений пункта 5 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ и части 3 статьи 6.3 Федерального закона "О государственной социальной помощи" в новой редакции, граждане, имеющие право на получение перечисленных социальных услуг, с 1 января 2005 года вправе самостоятельно определить для себя наиболее приемлемую форму получения названных мер социальной поддержки - денежную либо натуральную.
Кроме того, ветераны боевых действий в силу абзаца четвертого пункта 5 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ являются получателями ежемесячной денежной выплаты, размер которой с 1 января по 31 декабря 2005 года составлял 650 рублей. Данная ежемесячная денежная выплата не подлежит конвертации в натуральную форму, по своей правовой природе является элементом механизма восполнения потерь для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий, и, таким образом, направлена на обеспечение гарантирования стабильности юридического статуса ветеранов боевых действий
Указанная категория граждан относится к "федеральным льготникам", финансовое обеспечение льгот, установленных для нее, отнесено к федеральному бюджету.
Установление социальной поддержки названной категории осуществлено Правительством области также в рамках ч. 3 ст. 26.3-1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, является дополнительной к установленным на федеральном уровне мерой поддержки.
Довод заявителя о праве детей на бесплатный проезд в общественном транспорте в рамках государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей не нашел своего подтверждения в судебном заседании.
В качестве обоснования своей позиции заявитель указал на положения статей 5, 8 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".
Однако вышеназванным Законом (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) для детей (лиц, не достигших 18 летнего возраста, - статья 1) право на бесплатный (льготный) проезд в общественном транспорте городского (пригородного) сообщения не было установлено. Как не содержит таких мер поддержки (льгот) и редакция Закона, действующая в настоящее время.
В то же время правомерность установления Правительством области социальной поддержки обучающимся, определение их категорий и условий реализации права на социальную поддержку подтверждается следующим.
До 2005 года введение льгот на проезд студентов и учащихся входило в компетенцию Российской Федерации согласно Закону Российской Федерации от 10.06.1992 № 3266-1 "Об образовании", от 22.08.1996 № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", от 28.05.1999 № 102-ФЗ "О льготе на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях".
Согласно пп. 16 ст. 28 Закона Российской Федерации от 10.06.1992 № 3266-1 "Об образовании" к компетенции Российской Федерации в области образования относилось установление льгот различным категориям обучающихся, воспитанников образовательных учреждений и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников. Согласно п. 14 ст. 29 Закона в ведении субъектов Российской Федерации в области образования находилось установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников.
В соответствии с п. 4 ст. 42 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (редакция, действовавшая до 01.01.2005) в пределах имеющихся бюджетных и внебюджетных средств образовательные учреждения самостоятельно разрабатывают и реализуют меры по социальной поддержке студентов, в том числе устанавливают в зависимости от социального положения и академических успехов конкретных студентов социальные пособия (стипендии), другие пособия и льготы, в том числе по оплате питания.
Согласно пункту 6 статьи 50 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) обучающихся, воспитанников государственного или муниципального образовательного учреждения учредитель в пределах своей компетенции обеспечивает стипендиями, местами в общежитиях и интернатах, а также осуществляет иные меры социальной поддержки.

В соответствии с абзацами третьим и четвертым статьи 16 Федерального закона от 22.08.1996 № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (утратили силу в связи с принятием Федерального закона от 22.08.004 № 122-ФЗ) студентам высших учебных заведений предоставлялись: студентам очной формы обучения - доплаты на бесплатный проезд железнодорожным транспортом один раз в год туда и обратно, а студентам и аспирантам, постоянно проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, Сибири и на Дальнем Востоке, - авиационным транспортом один раз в год туда и обратно. Действие вышеуказанных абзацев на протяжении многих лет было приостановлено соответствующими федеральными законами, в том числе с 1 января по 31 декабря 2004 года Федеральным законом от 23.12.2003 № 186-ФЗ.
Таким образом, социальная поддержка в виде бесплатного (льготного) проезда в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения (включая порядок и условия ее предоставления) обучающимся, воспитанникам, студентам высших учебных заведений до 01.01.2005 вышеуказанными Федеральными законами не была предусмотрена.
Федеральный закон от 28.05.1999 № 102-ФЗ "О льготе на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях" предусматривал право на 50-процентную скидку от стоимости проезда на междугородном транспорте к месту назначения и обратно в пределах территории Российской Федерации, которая предоставлялась обучающимся по очной форме обучения в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях и общеобразовательных учреждениях начального профессионального образования и проживающим в семьях, среднедушевой доход которых не превышает величину прожиточного минимума, установленную в субъекте Российской Федерации.
Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ внесены изменения в Законы от 10.06.1992 № 3266-1, от 22.08.1996 № 125-ФЗ, Федеральный закон от 28.05.1999 № 102-ФЗ утратил силу с 01.01.2005.
В связи с внесением изменений подпунктом 16 статьи 28 Закона от 10.06.1992 № 3266-1 "Об образовании" было определено, что к компетенции Российской Федерации в области образования относится установление социальной поддержки различным категориям обучающихся, воспитанников и педагогических работников федеральных государственных образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Не предусмотрен бесплатный (льготный) проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения обучающимся, указанным в перечне № 2 постановления Правительства области, и Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", действующим в настоящее время.
В Кировской области льгота по проезду студентов и учащихся предоставлялась на основании тех же муниципальных нормативных актов и актов субъекта, как и проезд пенсионеров по возрасту.
Исходя из системного анализа указанных норм права как в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, так и в редакции данного Закона, действующей с 01.01.2005, указанные Законы, определяя полномочия Российской Федерации и ее субъектов в части установления мер социальной поддержки обучающихся, вместе с тем не устанавливали какие-либо конкретные льготы на проезд на железнодорожном транспорте в пригородном сообщении, автомобильном и иными видами транспорта для данной категории граждан, а также объем, условия и порядок их предоставления.
При указанных обстоятельствах ссылка заявителя на положения статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ также не может быть признана обоснованной.
Согласно статье 40 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" обучающимся предоставляется транспортное обеспечение, включающее в себя организацию их бесплатной перевозки до образовательных организаций и обратно в случаях, установленных частью 2 статьи 40 (бесплатная перевозка обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций), а также предоставление в соответствии с законодательством Российской Федерации мер социальной поддержки при проезде на общественном транспорте.
Законодательством Российской Федерации меры социальной поддержки при проезде на общественном транспорте для обучающихся определены Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (пункт 10 ст. 6). Для иных категорий обучающихся федеральным законодательством дополнительные гарантии не предусмотрены.
Полномочия Кировской области по установлению мер поддержки этой категории лиц были реализованы в соответствии с действующим законодательством. Предоставление мер социальной поддержки по бесплатному проезду осуществляется в порядке, установленном постановлением Правительства Кировской области от 18.01.2005 № 26/3 "Об утверждении Положения о порядке проезда детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в областных государственных и муниципальных образовательных учреждениях Кировской области, в городском, пригородном, в сельской местности на внутрирайонном транспорте, кроме такси".
Осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенных категорий граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются Законом (статья 39, часть 2, Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.
Льготный проезд, т.е. освобождение гражданина, который уже получает меры социальной поддержки по одному из оснований, предусмотренных или федеральным, или областным законодательством, от полной оплаты стоимости договора перевозки транспортом общего пользования, предоставляется при установлении ему статуса малоимущего гражданина, среднемесячный доход которого ниже 1,5 величины прожиточного минимума на душу населения.
Меры социальной поддержки, установленные постановлением № 19/273, носят дополнительный характер к получаемым мерам социальной поддержки (установленным федеральным или областным законодательством на 01.01.2005) и финансируются исключительно за счет средств бюджета Кировской области.
Оценив представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что доводы заявления основаны на неверном толковании действующего законодательства, нормативных правовых актов, а также противоречат исследованным материалам дела.
Таким образом, суд приходит к выводу, что Правительство Кировской области при принятии постановления Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" руководствовалось требованиями действующего законодательства и иными нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в сфере социальной поддержки населения. Нарушений процедуры принятия постановления не установлено.
Согласно части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что нормативно-правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативно-правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении требований заявителя.
Руководствуясь статьями 194, 198, 199 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

решил:

В удовлетворении требований исполняющего обязанности прокурора Кировской области Окатьева А.Л. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзацев 1, 2 пункта 2, абзаца 4 пункта 13 Порядка определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на бесплатный или льготный проезд в автомобильном или электрифицированном транспорте городского сообщения и льготный проезд в автомобильном транспорте пригородного сообщения, являющегося приложением № 2, пункта 2, абзаца 4 пункта 10 Порядка определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения, являющегося приложением № 3, утвержденными постановлением Правительства Кировской области от 30.12.2014 № 19/273 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области", в редакции постановления Правительства Кировской области от 27.03.2015 № 19/273, отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца с момента изготовления решения в окончательной форме.

Судья
областного суда
А.В.КОЩЕЕВ


------------------------------------------------------------------