Решение Первомайского районного суда города Кирова от 26.03.2015 по делу N 2-1491/2015 <О признании недействующим пункта 3 Порядка оценки и возмещения ущерба за вынужденный и незаконный снос зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Киров", в части, возлагающей на собственников земельных участков обязанность по согласованию и оплате компенсационной стоимости за снос зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участках, не включенных в перечень зеленых зон города>

ПЕРВОМАЙСКИЙ РАЙОННЫЙ СУД ГОРОДА КИРОВА

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 26 марта 2015 г. по делу № 2-1491/2015

Первомайский районный суд г. Кирова Кировской области в составе председательствующего судьи Комаровой Л.В.,
при секретаре И.,
с участием заместителя прокурора города Кирова Ф.И.О. 1, рассмотрев в открытом судебном заседании заявление прокурора города Кирова о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений решения Кировской городской Думы от 30.09.2009 № 32/1 "Об утверждении Порядка оценки и возмещения ущерба за вынужденный и незаконный снос (повреждение) зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Киров",

установил:

Прокурор г. Кирова обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений решения Кировской городской Думы от 30.09.2009 № 32/1 "Об утверждении Порядка оценки и возмещения ущерба за вынужденный и незаконный снос (повреждение) зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Киров". В обоснование указал, что обжалуемым решением Думы, опубликованным в печатных изданиях, установлен порядок использования земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности и не отнесенных к участкам, собственность на которые не разграничена, что противоречит федеральному законодательству. Кроме того, оспариваемым нормативным правовым актом на собственников земельных участков возложена обязанность по согласованию и оплате компенсационной стоимости за снос зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участках, не включенных в перечень зеленых зон города, что нарушает положения ГК РФ и других федеральных законов. Просит признать противоречащими федеральному законодательству и не действующими с даты вступления в законную силу решения суда положения пунктов 2, 3, 6, 7 Порядка оценки и возмещения ущерба за вынужденный и незаконный снос (повреждение) зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской Думы от 30.09.2009 № 32/1, в части, возлагающей на собственников земельных участков обязанность по согласованию и оплате компенсационной стоимости за снос зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участков, не включенных в перечень зеленых зон города.
В судебном заседании представитель заявителя - заместитель прокурора г. Кирова Ф.И.О. 1 заявленные требования поддержал в полном объеме. Дополнительно пояснил, что оспариваемым решением Кировской городской Думы урегулированы правоотношения, не относящиеся к компетенции органа местного самоуправления.
Представитель заинтересованного лица Кировской городской Думы на основании доверенности Ф.И.О. 2 в судебном заседании заявленные требования не признала. Приобщила отзыв.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица администрации г. Кирова на основании доверенности Ф.И.О. 3 заявленные требования не признала. Приобщила отзыв. Полагала, что оспариваемый нормативный правовой акт направлен на предупреждение самовольного сноса зеленых насаждений на территории города Кирова, в том числе собственниками земельных участков.
Представитель заинтересованного лица МКУ "(Данные деперсонифицированы)" в судебное заседание не явился. Уведомлен своевременно и надлежащим образом.
С учетом мнения представителей сторон, руководствуясь ст. 167 ГПК РФ, суд полагает возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.
Заслушав участников процесса, исследовав письменные материалы дела и оценив представленные сторонами доказательства по правилам ст. 67 ГПК РФ, суд приходит к следующему выводу.
В судебном заседании установлено, подтверждено материалами дела и не оспаривается сторонами, что решением Кировской городской Думы от 30.09.2009 № 32/1 утвержден Порядок оценки и возмещения ущерба за вынужденный и незаконный снос (повреждение) зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Киров". Решением Кировской городской Думы от 24.11.2010 № 46/8 в решение Кировской городской Думы от 30.09.2009 № 32/1 внесены изменения.
Оспариваемый правовой акт, с последующими изменениями, опубликован в печатных изданиях: "Наш Город. Газета муниципального образования "Город Киров", № 63 (63), 07.10.2009, "Бюллетень правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования "Город Киров", № 46, 17.11.2009, "Наш Город. Газета муниципального образования "Город Киров", № 112 (200), 03.12.2010, "Бюллетень правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования "Город Киров", № 52 (часть 1), 16.02.2011.
Согласно п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Оспариваемый правовой акт рассчитан на неоднократное применение, распространяется на неопределенный круг лиц, принят в установленном законом порядке, опубликован в общедоступных средствах массовой информации, направлен на регулирование правоотношений, то есть является нормативным.
При рассмотрении данного дела необходимо установить, в чьей компетенции находятся вопросы, разрешенные принятием правового акта, соблюдена ли процедура его принятия, соответствует ли правовой акт федеральному законодательству. Гражданское дело подлежит рассмотрению в порядке главы 24 ГПК РФ.
Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В рассматриваемом деле заявление предъявлено прокурором г. Кирова, полагавшим, что оспариваемым нормативным актом урегулированы правоотношения, возникающие у собственников земельных участков при сносе расположенных на них зеленых насаждений.
В ч. 2 ст. 1, ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" закреплено, что надзор за исполнением законов и законностью правовых актов является одним из основных направлений деятельности органов прокуратуры и осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях закона.
Следовательно, исходя из наличия законодательно закрепленной обязанности органов прокуратуры по осуществлению надзора за законностью правовых актов, прокурор вправе обратиться в суд с указанным заявлением.
В соответствии со статьей 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Согласно требованиям статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу ст. 11 Земельного кодекса РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В соответствии со ст. 261 ГК РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает права других лиц.
В ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" определено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещаются введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности и необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, и в силу части 2 той же статьи запрещается наделение органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Пункт 3 Порядка, утвержденного обжалуемым решением Думы, предусматривает, что его действие не распространяется лишь на снос зеленых насаждений, находящихся на землях лесного фонда; на определение материального ущерба, причиненного их владельцу при вынужденном сносе зеленых насаждений и плодово-ягодных культур на территории индивидуальной застройки, коллективных садов, ведомственных питомников.
Из приведенных выше положений законов и оспариваемого нормативного правового акта усматривается, что он принят без учета того, что в границах муниципального образования могут быть земли, находящиеся в федеральной, частной собственности, а также собственности Кировской области.
Вместе с тем в силу указанных норм федерального законодательства органы местного самоуправления не вправе распоряжаться зелеными насаждениями, произрастающими на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, в собственности субъекта РФ, на земельных участках, находящихся в частной собственности. Распространение действия обжалуемого нормативного акта на всю территорию муниципального образования нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц - собственников земельных участков, расположенных на территории муниципального образования. В связи с этим суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом местного самоуправления с превышением предоставленных полномочий.
Согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.
Как разъяснено в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Аналогичная правовая позиция неоднократно указывалась Конституционным Судом РФ в постановлениях от 25.04.1995 № 3-П, от 15.07.1999 № 11-П, от 11.11.2003 № 16-П и от 21.01.2010 № 1-П, где говорилось, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
По мнению суда, пункт 3 Порядка не соответствует также требованиям формальной определенности.
Так, из текста пункта 3 следует, что Порядок не распространяется на определение материального ущерба, причиненного их владельцу при вынужденном сносе зеленых насаждений и плодово-ягодных культур на территории индивидуальной застройки, коллективных садов, ведомственных питомников, тогда как условия и основания для принятия решений о вынужденности сноса не определены. Данное обстоятельство вносит неопределенность и неясность в процедуру реализации права заинтересованных лиц на снос зеленых насаждений и приводит к реализации права по усмотрению должностных лиц.
В связи с этим суд приходит к убеждению, что распространение действия Порядка оценки и возмещения ущерба за вынужденный и незаконный снос (повреждение) зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Киров" в части, возлагающей на собственников земельных участков обязанность по согласованию и оплате компенсационной стоимости за снос зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участках, не включенных в перечень зеленых зон города, является противоречащим закону, а именно ч. 3 ст. 261 ГК РФ, ч. 2 ст. 11 Земельного кодекса РФ, а также в части отсутствия условия и основания для принятия решений о вынужденности сноса не отвечает требованиям формальной определенности нормативного правового акта.
Не могут быть положены в основу решения как основания для отказа в удовлетворении заявления прокурора доводы заинтересованных лиц о принятии оспариваемого правового акта в целях предотвращения самовольной и несанкционированной вырубки зеленых насаждений на территории муниципального образования, поскольку принятие нормативно-правового акта не может быть осуществлено вне рамок предоставленных полномочий и не может быть направлено на регулирование правоотношений, не входящих в компетенцию органа местного самоуправления.
По мнению суда, не являются обоснованными доводы заинтересованных лиц о компенсационной природе оспариваемого акта вреда, причиняемого окружающей среде.
Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды определяются Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В соответствии с его статьей 61 зеленый фонд городских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством.
Статья 7 названного Федерального закона определяет полномочия местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, к которым вопросы регулирования правоотношений по вырубке зеленых насаждений на частных, субъектовых и федеральных землях не отнесены.
Организация благоустройства территории поселения (включая озеленение территории, размещение и содержание малых архитектурных форм) отнесена к вопросам местного значения пунктом 19 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Анализ приведенных правовых норм федерального законодательства позволяет сделать вывод, что ограничения на осуществление деятельности в границах территории, занятой деревьями и кустарниками, могут применяться только в том случае, если данная территория включена в состав зеленого фонда (в перечень озелененных территорий и лесного фонда города).
В связи с этим право регулирования правоотношений по сносу зеленых насаждений вне указанных территорий органам местного самоуправления федеральным законодательством не предоставлено, однако оспариваемым правовым актом регулируется.
Вместе с тем суд не усматривает оснований для признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 2, 6, 7 Порядка оценки и возмещения ущерба за вынужденный и незаконный снос (повреждение) зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской Думы от 30.09.2009 № 32/1, поскольку их содержание безотносительно к пункту 3 Порядка не противоречит каким-либо нормам материального права и направлено на реализацию нормативно-правового акта.
В соответствии со ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку суд нашел установленным в судебном заседании, что п. 3 противоречит федеральному законодательству в части наделения полномочиями органа местного самоуправления по выдаче разрешений на снос зеленых насаждений, расположенных на всей территории муниципального образования, без учета того, что в границах муниципального образования могут быть земли, находящиеся в федеральной, частной собственности, а также собственности Кировской области, а также является неопределенным, суд находит заявление прокурора города подлежащим удовлетворению, а указанный нормативный акт - признанию противоречащим федеральному законодательству и не действующим в указанной части.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу (п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").
В судебном заседании установлено и не оспаривалось сторонами, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся, в связи с чем пункт 3 обжалуемого Порядка суд признает не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора города Кирова удовлетворить частично.
Признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим с даты вступления в законную силу решения суда пункт 3 Порядка оценки и возмещения ущерба за вынужденный и незаконный снос (повреждение) зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской Думы от 30.09.2009 № 32/1, в части, возлагающей на собственников земельных участков обязанность по согласованию и оплате компенсационной стоимости за снос зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участках, не включенных в перечень зеленых зон города.
В остальной части заявленных требований отказать.
Резолютивная часть решения после вступления в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании "Наш Город. Газета муниципального образования "Город Киров".
Решение может быть обжаловано в Кировский областной суд через Первомайский районный суд г. Кирова в течение месяца со дня составления решения суда в окончательной форме.
Решение суда в окончательной форме принято 31.03.2015.

Председательствующий судья
Л.В.КОМАРОВА


------------------------------------------------------------------